Modelos de Contencioso Administrativo e Modelos Processuais

Modelos de contencioso administrativo

Há dois tipos de modelos: sistema de administração executivo ou modelo latino-germânico (predomina na Europa Continental) e sistema de administração judiciário (anglo-saxónico).

No sistema de administração executivo a Administração Pública tem o poder de praticar actos administrativos. Esses actos são obrigatórios, susceptíveis de aplicação coactiva. A lei regula toda a actividade administrativa e atribui à Administração Pública a autoridade para emitir actos administrativos. O acto administrativo tem a força de caso decidido, semelhante à força de caso julgado.

No sistema de administração judiciário a Administração não tem esse poder e, para o conseguir, tem de recorrer aos tribunais; não há por isso verdadeira autonomia.

Durante o século XX verificou-se uma aproximação dos dois modelos, mas persistem diferenças.

Nos sistemas de administração executiva podemos ter dois tipos de modelos, consoante a função do contencioso administrativo:

1. Modelo objectivista: tem como função principal a prossecução do interesse público e a defesa da legalidade. Contencioso pensado sobretudo para os actos administrativos.
2. Modelo subjectivista: contencioso que é pensado para proteger os direitos dos particulares, dos administrados. O objecto do processo é a posição jurídica do administrado.

Em Portugal, começámos por ter um modelo objectivista e só mais recentemente começámos a caminhar para um modelo subjectivista. 

O Prof. Vieira de Andrade distingue ainda na história do contencioso administrativo dois tipos de modelos: 

1. Modelo organizativo: está em causa a quem é que é conferido o poder de julgar no âmbito do contencioso do administrativo; pode ser entregue à Administração, a autoridades administrativas independentes ou aos tribunais.
2. Modelo processual: diz respeito ao tipo de contencioso, ao tipo de regras processuais que estão em causa. São regras que ou têm o objectivo de defender a legalidade e o interesse público ou são pensados para tutela dos particulares)

O modelo organizativo diz respeito a quem julga. O contencioso administrativo nem sempre esteve a cargo dos tribunais. Hoje a questão está resolvida porque a CRP consagra a existência dos tribunais administrativos.

Com Revolução Francesa surge o contencioso administrativo, quando começa a teorização do princípio da separação de poderes. Não quer dizer que antes disso não existissem regras para a actuação da administração. Na Idade Média, com base no costume, existiam já alguns mecanismos para defender os particulares, mas eram ainda muito arcaicos. Mesmo no Estado-polícia pretendia-se que houvesse mecanismos que controlassem os actos administrativos. Todavia, considera-se que o contencioso administrativo só nasceu no liberalismo, após a Revolução Francesa. Antes disso não estava suficientemente estruturado para se poder falar em contencioso administrativo. No estado medieval e no estado moderno há apenas uma pré-história do contencioso administrativo.

No liberalismo, inicialmente o modelo organizativo que existia era o sistema administrativista/modelo do administrador-juiz/modelo de justiça reservada ou conservada, por a Administração ter o poder de se julgar a si própria. Entendia-se que julgar a administração é ainda administrar. Havia um entendimento um pouco deturpado do princípio da separação de poderes, pois entendia-se que se fossem os tribunais a julgar a Administração, haveria uma interferência do poder judicial no poder administrativo. Era visto como um instrumento do interesse público, apenas se pretendia que houvesse um controlo da legalidade da Administração. 

O outro modelo que se seguiu foi o modelo judicialista ou quase-judicialista: modelo intermédio de transição, que também se chamava modelo de justiça delegada ou transferida. Quem julga a Administração neste modelo são autoridades administrativas independentes que se chamavam tribunais administrativos. Os tribunais administrativos não estavam integrados no poder judicial, mas eram independentes da administração activa. 

Modelo judicialista: julgar a Administração cabe aos tribunais integrados na ordem judicial (modelo actual). Julgar a Administração é verdadeiramente julgar. 

Há ainda quem fale em dois modelos mitigados:

• Modelo administrativista mitigado, em que o poder cabia à Administração activa, mas mitigado, visto que tinha um processo jurisdicionalizado.
• Modelo judicialista mitigado: as suas sentenças tinham fraca força executiva – foi o que aconteceu em Portugal até à CRP de 1976.

A generalidade dos países da Europa adoptaram modelos judicialistas. Mesmo em França, onde existe o Conseil de État, este já funciona de uma forma muito próxima aos tribunais.

Modelos Processuais

Em relação aos modelos processuais, i.e., relativos às regras do contencioso:

Tal como houve uma evolução no que diz respeito aos modelos organizativos, aqui também houve uma evolução. 

Modelo francês, modelo do liberalismo, virado exclusivamente para os actos administrativos, para a actuação da Administração Pública e não para os direitos dos particulares. Divide-se em:

• Contencioso por natureza (modelo pensado para a defesa da legalidade, para o contencioso do acto em que se destaca o recurso contencioso de anulação). Era um contencioso muito limitado em que existia este meio do recurso contencioso de anulação, os poderes dos juízes eram muito limitados e apenas se tratava da legalidade. 
• Contencioso por atribuição, que é pensado para outras questões como a dos contratos e a responsabilidade civil. No contencioso por atribuição em que o juiz tinha plenos poderes e temos já acções. Mas era excepcional, a lei tinha de atribuir.

O modelo francês é tipicamente objectivista.

Modelo alemão: o contencioso administrativo está pensado para a tutela plena e efectiva dos administrados. Tem forte influência anglo-saxónica. A fiscalização da actividade da Administração Pública faz-se pensando na protecção os particulares. Há uma jurisdicionalização total do contencioso administrativo, em que há verdadeiros tribunais. Existiam acções que eram propostas em tribunais que julgavam a administração. É uma lógica idêntica ao processo civil. Há acções que não estão dependentes do acto administrativo, ao contrário do modelo francês, em que tem de haver primeiro um acto administrativo.

Rodrigo Costa, Nº140111020